（一） 公共利益——不确定性法律概念

公共利益的概念起源于古希腊，于17世纪至18世纪开始兴起，最初是指开明君主在他们的外交和经济政策中所应当追寻的国家安全和繁荣等目标，后来成为一个更概括的集体目标概念，即任何合法政府成立都应当促进的目标。^[1]时至今日，公共利益虽已经成为法学日常话语的一个重要部分，不过对于这一词汇的内涵和外延，立法者和司法者始终缺乏清晰的认识。对于人们而言，公共利益就是一种模糊、难以捉摸，却压倒一切的考量。^[2]P4奥古斯指出：“什么东西构成公共利益，会因时间、地点及特定社会的特定价值的变化而变化。^[3]P29”

在德国公法学上，公共利益属于典型的不确定法律概念。所谓不确定法律概念，是指未明确表示而具有流动的特征的法律概念，在运用时需要法官或执法者运用自由裁量权解释的概念^[4]P214。不确定性法律概念具有以下特点：一是不确定性法律概念是法律概念在内涵和外延上不能确定的法律术语。一个完整的概念，应当穷尽列举所定义事物的外在特征，以使该对象能够容纳于该概念之下。