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影响纳税评估效能的制约因素分析
更新日期:2017-09-01     浏览次数:93
核心提示:将纳税评估定性为外部行政行为,定位为纳税检查,是对以往纳税评估职能定位的重大改变。

 将纳税评估定性为外部行政行为,定位为纳税检查,是对以往纳税评估职能定位的重大改变。而目前一些制度机制并未与之相配套,影响了纳税评估职能作用的发挥。

(一)纳税评估的法律地位不明确。目前,纳税评估在法律法规层面上的规定尚是空白,《税收征管法》及其实施细则等法律、行政法规中都没有纳税评估的表述。总局《纳税评估管理办法(试行)》 仅仅是一个规范性文件,法律层级较低。由此,不断引起纳税人以及人大代表、政协委员的质疑,大多数税务机关也不敢名正言顺地单独设立纳税评估机构,不少从事纳税评估的税务干部也是心有顾虑,不敢理直气壮地开展工作。但是,纳税评估又是税务机关加强税收管理的重要手段和方法,在税收实践中大量存在,并且随着风险管理的逐步深入,作为风险应对的主要方式,有进一步强化的趋势。在此情况下,若没有明确的法律规定,特别是纳税评估行为具有可诉性后,纳税评估将处于更加尴尬的境地,同时也面临更大的执法风险。

(二)纳税评估与税务稽查的关系尚未理顺。多年来,纳税评估与税务稽查的关系如何处置才能避免职能交叉重叠、减少重复劳动而一直困扰着税务机关。以前,二者的关系还算比较明确,如税务稽查属于现场检查,主要通过查账、询问、现场勘查、异地调查等方式,以判断纳税人是否存在税收问题;税务稽查主要涉及纳税人以前年度的纳税情况,稽查期一般视案情的复杂程度而定。而纳税评估是属于非现场检查,主要通过案头审计、约谈纳税人等方式进行; 纳税评估主要涉及纳税人当前年度的纳税情况;在纳税评估中,纳税评估员一般不进行实地检查和查看纳税人的账册。现在,纳税评估与税务稽查的区别越来越小,二者日益同质化。

(三)纳税评估面临一些制度性执法风险。目前,纳税评估的执法风险主要表现在以下方面:一是由于缺乏法律依据而备受质疑。二是纳税评估程序和执法文书既不统一,也欠规范。有的认为既然纳税评估是内部行政行为,留存的执法资料越少越好,在纳税评估过程中,对必要的约谈举证记录、纳税评估自查情况表、举证材料签收单等执法文书也不作统一要求。还有的将应由纳税人自查自纠填报的《纳税评估自查情况表》改为由税务机关直接填写《纳税评估建议申报缴税清单》,然后再让纳税人按税务机关建议的补税额进行补申报,将本应由纳税人承担的法律责任转嫁到税务机关,增加了税务机关的执法风险。三是纳税评估移交稽查的标准过于宽泛。按照《山东省国家税务局关于深化纳税评估工作的意见》(鲁国税发〔2001〕206号)之附件《纳税评估环节向税务稽查局移交案件线索的暂行标准》的规定,几乎所有的纳税评估案件都要移交税务稽查。若严格照此办理,将会有大量应移交而未移交税务稽查的纳税评估案件,面临较大的执法风险。四是规范进户执法与连续红色预警的矛盾不好协调。《国家税务总局关于进一步规范税务机关进户执法工作的通知》(税总发〔2014〕12号)规定:“在同一年度内,除涉及税收违法案件检查和特殊调查事项外,对同一纳税人不得重复进户开展纳税评估、税务稽查、税务审计;对同一纳税人实施实地核查、反避税调查、日常检查时,同一事项原则上不得重复进户。”但实际工作中,纳税人被连续红色预警的情况屡屡发生。若等到第四季度统一实施纳税评估,第四季度纳税评估的工作量将特别大,工作质量难以保证。若第一季度对纳税人实施了纳税评估,以后季度该纳税人又被红色预警,是否就放任不管?同时,为做到“一次进户,各税统评”,以前,可以在上半年对单纯的增值税纳税人发起纳税评估,下半年对混合纳税人发起纳税评估。随着国地税征管体制改革的逐步到位,单纯的增值税纳税人将不复存在,若一律等到下半年发起纳税评估,上半年将无事可做,除非跨年度发布预警信息,但增值税预警的及时性将失去意义。五是对纳税评估发现的涉税问题免予处罚的法律依据不足。现行《征管法》仅对“因计算错误等失误”造成少缴税款予以免责,而在《纳税评估管理办法》中,因“政策和程序理解偏差等一般性问题,或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚,不具有偷税等违法嫌疑,无需立案查处的”也给予了免责,超出了《征管法》的免责范围。

(四)纳税评估的机构和人员配置不到位。建立专门的纳税评估机构,配备高素质的纳税评估队伍,是推动纳税评估工作向纵深发展的关键。在国外,大凡纳税评估搞得较好的,无不如此。例如,新加坡成立了独立的评税部门,并分别设有税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部,各部门职能界定明确,各司其职。法国设有专门的税务审计机构,分为中央级、大区级和地区级,其审计则以各级税务局的管辖范围为界,各负其责。德国联邦财政部和州财政局也下设了税务审计局。澳大利亚的纳税评估机构和稽查机构是分设的。相比之下,我国的纳税评估,无论是机构设置还是人员配备都相差甚远。一是受机构编制的限制,基本都没有设置独立的纳税评估机构,多是挂靠在税源管理部门。二是专业化人才严重不足。尽管各级普遍建立了专业化的纳税评估团队,但大多属于松散型的团队,团队成员并不是专职负责纳税评估,至少2/3的人员还兼职其他工作,真正在一线与纳税人博弈的专业人员严重不足。同时,团队中复合型人才有限,成员也仅限于税务人员,没有吸纳研究机构、行业协会、管理部门等方面的专家人员,整体的业务技能、知识水平与复杂、繁重的工作任务相比还存在较大的差距。